職業教育辦學體制與發展比較分析

卓立宏　靳明志

摘　要：職業教育發展到今天，體制已成為制約職業教育發展的瓶頸。辦學歷史較長的公、民辦等示范性職業學校正在發揮著領軍作用，薄弱新建公辦、民辦職業學校按照混合所有制辦學是走出困境的選擇。民辦職業學校選擇營利或非營利是對辦學理念和實力的自我反思、修復、定位。

關鍵詞：職業學?！◇w制　公辦　民辦　混合所有制　營利　非營利　　發展

中圖分類號：　G710　文章標示碼：A

目前職業學校（中高職）辦學體制有公辦、民辦、混合所有制等性質。不同建校歷史、不同體制呈現出不同的發展態勢。體制已成為制約職業教育發展的瓶頸。辦學歷史較長的公、民辦等示范性職業學校正在發揮著領軍作用，構建混合所有制是薄弱新建公辦、民辦職業學校走出困境的選擇。

1、公辦職業學校

公辦職業學校是指政府投資、管理一體的職業教育機構。其中可分為兩類情況，一類是一些辦學歷史較長，基礎設施齊全，師資力量較強，辦學積淀豐厚，校企合作、專業特色鮮明，社會信譽和社會服務貢獻度高，隨國家大力發展現代職業教育的規劃，享受政府財政支持力度日益增加，這些學校在職業教育領域起著領軍示范作用，發展趨勢由強走向更強。另一類是新建公辦職業學校，有的新建中等職業學校從普通高中改為職業中專；有的高等職業學校是從中等學校升格而建；有的改制、升格后更新理念，樹立現代職業教育思想，逐步走向正確的職業教育辦學道路，在國家加快發展現代職業教育和加大國有財政投入的機遇下，必將成為現代職業教育后起之秀；有的經改制、升格后的薄弱新建公辦高職，辦學歷史短，辦學條件不足，師資力量特別是雙師型師資薄弱，缺乏積淀和社會影響力，投入等方面缺口較大，面臨著招生、經費、管理、理念等諸多困難，舉步維艱。盡管費盡心血、頭痛治頭、足痛治足、支離玻碎地解決了遇到的一些困難，還是按著葫蘆瓢動彈，其實質是沒有從現代社會經濟發展中找到體制對辦學活力的根本影響。

2、民辦職業學校

根據《中華人民共和國民辦教育促進法》第一章第二條規定，民辦教育是指“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構”。由此可見，民辦職業學校是指投資主體非國家財政的職業學校。從發展歷史來劃分為兩類，一類辦學較早，在國家公辦教育招生計劃不能滿足人民對教育的需求時起步辦學，經過發展辦學條件達標，具有一定社會信譽，具有一定規模和抵御風險的能力，基本進入良性發展，有的已進入示范性職業學校。另一類是在近幾年國家大力支持民辦教育、發展職業教育的形勢下，社會力量或個人投資興建。這類職業學校中有的學校辦學實力較強，辦學理念端正創新，辦學起點高，順應職業教育建設和發展形勢，隨著科學、健康發展的積淀，必將日益顯示出旺盛的生命力；有的薄弱新建民辦學校投資方辦學實力較弱，在辦學理念、管理機制、辦學條件、經費來源、基礎設施、師資隊伍等方面難以適應現代職業教育辦學基本要求，社會信譽度較低，在激烈的競爭中缺乏實力，急中生邪地做出違背辦學初衷和現代職業教育基本規律、人民不滿意的事，生存危機日益加劇，亟待各方面加強改革建設，特別是面對社會主義市場經濟科學選擇設計學校體制模式是突破各種難題的總開關。

2016年11月7日，全國人大常委會第二十四次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》的決定，習主席已簽署第五十五號主席令，從2017年9月1日實施。對民辦學校分類管理，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！薄　胺菭I利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學?！盃I利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理?！薄翱h級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施?！薄懊褶k學校享受國家規定的稅收優惠政策；其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策?！薄靶陆?、擴建非營利性民辦學校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠。新建、擴建營利性民辦學校，人民政府應當按照國家規定供給土地?！薄胺菭I利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規定處理?！薄懊褶k學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監督?！薄胺菭I利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定?！薄懊褶k學校收取的費用應當主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇?！?

為保障民辦學校分類管理改革平穩有序推進,　“本決定公布前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，根據依照本決定修改后的學校章程繼續辦學，終止時，民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學；選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產權屬，并繳納相關稅費，重新登記，繼續辦學?！?

決定全面貫徹落實中央關于實行民辦學校分類管理改革的精神，借鑒國際經驗，立足國情，總結了我國民辦教育的經驗，進一步明確了非營利和營利性民辦學校的劃分標準，以及國家對兩類學校的扶持措施，并對現有民辦學校作出更加合理的過渡安排，對于規范和促進民辦教育的健康發展具有里程碑意義。決定具有較強的針對性和可操作性。解決了未來民辦學校資產歸屬以及辦學回報等問題。明確學校屬性,有利于分類管理，優勝劣汰，進入、退出、接管的正?，F象將依法依規出現而處置。開渠引得活水來，這次修改將激活民辦學校辦學活力，提高辦學質量，是我國民辦教育發展史上一個里程碑式的改革。

如何選擇學校性質，是舉辦者對辦學理念和實力的一次自我反思、修復、定位，事關民辦學校今后的發展影。既不能回避又無中間選擇。選擇“非營利性民辦學?！?，雖然能享受到很多政府優惠政策，但也面臨著原始投資部分產權喪失，投資利益無法全部自得，學校辦學自主權受限的現實影響；選擇“營利性民辦學?！?，將從現行制度下的民辦非企業向營利性法人的身份進行轉變。雖然可以獲得充分的辦學自主權，實現投資利益，保障產權，但也存在隱形的稅費負擔，辦學成本提高，社會壓力加大的風險。不營利不等于不收費。區分營利性民辦學校和非營利性民辦學校的關鍵，是看學校創辦者是否分紅，分紅就是營利，不分紅把經費用于教育發展就是非營利。舉辦者內心為辦成一個社會事業，追求社會影響和品牌影響，通過舉辦學?；仞伾鐣?，多選擇是非營利性質；營利性教育機構是企業，營利性教育是產業，舉辦者為通過辦學來實現投資的經濟效益，多選擇營利性質。教育學者熊丙奇分析的“逐利舉辦民辦教育是中國民辦教育最大的問題之一?！辟Y本利益過于熏心的逐利舉辦將得以糾偏。這兩者根本目的雖不同，但并不能完全決定著學校的發展。以營利為目的的職業學校同樣可以把學校辦成名校。上述的第一、二類民辦職業學校已具有了較雄厚的辦學實力和抗風險能力，可以支撐學校后續自我發展，有可能多選擇營利性。薄弱的新建民辦職業學校選擇非營利性有利于走出困境。

經濟實力是辦好教育事業的基礎，但不是辦好教育事業的唯一條件。沒有經濟實力辦不成教育事業，教育的公益性、教育性、學科性決定了不是所有有經濟能力的都能辦好教育。民辦教育舉辦者不僅面臨著如何選擇辦學性質而且更面臨著如何依法依規辦好人民滿意的學校的問題。為加強對民辦學校辦學行為的監督和管理，決定提出，“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制?！薄懊褶k學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理?！币幎ǎ骸懊褶k學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動，加強黨的建設?！薄敖逃姓块T及有關部門依法對民辦學校實行督導，建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，促進提高辦學質量；組織或者委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量，并將評估結果向社會公布?！睘榻獬褶k學校教職工的后顧之憂，決定增加“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費?！薄皣夜膭蠲褶k學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險?！睕Q定明確了對民辦學校七種不規范辦學行為的處罰、追究和對政府部門六種失職責任追究。隨著民辦教育促進法的修改決定，《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》等配套規定也隨之出臺。這些法律規定對舉辦者、監管者、參與者以及消費者來說，民辦教育發展的目標、方向更加清晰，責、權、利的界定更加明確，將有利于克服解決目前民辦教育包括民辦職業教育建設中出現的影響發展的問題，鼓勵、支持包括民辦職業教育在內的各級各類民辦教育持續健康發展。經濟是辦學的基礎，理念使學校生存、精神使學校發展。民辦職業學校舉辦者、管理者只有克服面臨的選擇陣痛，科學選擇決定辦學體制、性質、內涵，樹立現代職業教育理念，自覺增強“培養一名職校生，溫暖一個家庭，增添一份社會和諧”的責任意識，培養學生的大國工匠精神，才能真正實現辦學的價值。

3、混合所有制職業學校

國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利?！薄』旌纤兄坡殬I院校是由國有資本、集體資本、非公有資本等不同所有制的兩個及以上主體共同出資舉辦的新模式，可以按混合所有制的要素來設計辦學　，參與各方主體以土地、設　備、知識、管　理等要素作價入股，參與辦學并享受相應的權利　，采用全新的治理結構。根據各省高等職業教育質　量年度報告顯示，全國近20個省份在政府文件中明確提出要積極探索混合所有制職業院?！?，教育部《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018　年）》（以下簡稱《行動計劃》）任務（項目）承接一覽表顯示，有22個省?。▍^、市?。┨岢鲫P于　“混合所有制”的項目。目前一些試點主要有三元體系、二元體系模式。

三元體系一是公辦或民辦職業學校、地方本科院校、行業企業聯合。例如，民辦安徽礦業職業技術學院（淮北礦業集團控股）與公辦淮北師范大學和淮北神華理工科技有限責任公司，三方以40％、30％、30％　的比例投資舉辦淮北師范大學信息學院，開展混合所有制辦學，組建包含中職教育、高職教育、本科教育和職業培訓四大教育實體的教育集團。二是公辦或民辦職業學校、地方政府、地方行業企業聯合。例如，具有混合所有制性質的瑞安學院，瑞安市政府劃　撥土地并完成　2.5億元的基本建設投資，溫州職業技術學院前期投入2000萬元開辦經費，并以優質管理和師資　團隊參與辦學，行業企業出資建　設企業急需的人才培養實訓基地，各方根據協議承擔責任并享有相應的利。南通　理工學院?。ㄔ犀樎殬I技術學院　，民辦）引入江蘇教育發展投資中心?。ㄏ凳〗逃龔d直屬事業單位?。?000萬元資金作為國資參股辦學　，其出資占股為5％，江?？平涕_發公司持股　58.64％，原舉辦者個人持股36.36％。再如，2000年初，在海南省政府主導和協調下，由海南省教育廳、?？谵r工貿（羅牛山）股份有限公司（現為羅牛山股份有限公司）和海南廣播電視大學簽訂聯合共同出資舉辦的海南職業技術學院（簡稱海職院）是海南省第一所獨立設置的高職院校。2011年通過國家驗收，成為海南省唯一的國家示范性高職院校。

二元體系有公辦或民辦職業學校和地方政府合辦??；公辦或民辦職業學校、地方行業企業合辦。例如，青島職業技術學院與地方合作舉辦了四個社區學院。山東省教育廳出臺文件擬認定20個校企一體化合作辦學示范院校。隨著普通高中教育的普及、人們重普通教育的傳統觀念的慣性、就業市場對人才素質提升、文化知識功底的要求、人才成長規律、適當延緩就業年齡等趨勢，初中后普通教育和職業教育分流的現狀將會后延到高中教育后分流，普通高中和職業中專的融合教育將會改變現行的普通高中教育和職業中專教育的完全分離。公民辦中等職業學校都應及早采取應對措施，以利于學校發展。

在三元體系模式和二元體系模式中地方政府出資征地，甚至建校舍入股或直接對當地的特色優質民辦職業院校注入國有資本，并享有民辦職業院校的一　定股份。地方本科院校實施向應用本科轉型，發揮學科教學、師資、管理等優勢，實施中高職、應用本科銜接的職業教育。民辦職業學校以民間資本入股，或通過自身的優勢和途徑，吸引國有資本投資共同舉辦“民有為主、公有為輔”的混合所有制的職業院校。地方行業企業以生產技術、生產設備參加入股直接參與辦學，成為主體之一，全程參與人才培養方案制定、實施、評價等。

混合所有制不單單是各種所有制資本的取長補短、相互促進，是職業教育適應社會主義市場經濟的一種體制創新。首先混合所有制突破了制約校企合作的瓶頸，有利于人才培養質量的提升。長期以來，盡管政府重視號召、政策措施推動促進、職業院校強烈愿望、企業呼應參與，但長效機制未形成、對責、權、利的規定比較模糊浮淺，實際運轉虎頭蛇尾、制約了校企合作結合的深入、持續、健康發展，其原因就在于體制制度缺失?；旌纤兄剖蛊髽I成為學校股東成員，以現代職業教育制度的形式確立企業在辦學中的職責與權益。真正發揮企業辦學主體作用　，直接參與學校建設和發展的全過程，學校建設和發展與企業利益緊密相連，形成了命運共同體，校企合作、產教融合自然形成，就能為企業提供技術支持、按照行業、企業需求來培養人才，從而提升人才培養質量。其次混合所有制深化了職業院校管理體制改革。長期以來體制制約了公辦職業院校的發展活力，特別是上述薄弱新建公辦職業院校。一些民辦職業院校特別是上述薄弱新建民辦職業院校各方面身單力薄，獨立辦學力不從心，但又擔心因股份比縮小或　稀釋而失去對學校的控制權　。政府單獨給以民辦職業學校財政補貼又擔心國有資本流失之險，補貼后未能有效加強補貼資金使用渠道和效率的管理，對學校建設與發展重大事項決策參與缺失。企業擔心校企合作利益共享難?；旌纤兄坡殬I院校要制定現代職業院校辦學章程，組建董事會，行使領導決策權；實施董事會領導下的校長負責制，實施決策與管理分離。職業院校的治理結構將得到有效優化，激勵約束機制將得到健全，能夠更好地構建權力與制衡之間的平衡關系，使其運轉具有更高效率?；旌纤兄坡殬I院校既不同于傳統的獨立民辦職業院校，也不同于傳統的單一體制的公辦職業院校，克服非公即民的思維，可以劃分為營利性和非營利性兩類?？梢岳?、借鑒PPP(　Public-Private　-　Partnership)模式，聯合開展職業院?；A設施、實訓基地等校園項目建設。產權結構中存在著多個經濟利益主體，在客觀上就有多個動力源泉，在產權制度上保證了具有比較充分的動力源，從而可以破除公辦職業院校的體制弊端，增強辦學活力，同時也可以促進民辦職業院校發展壯大，促進辦學形式多樣化、辦學主體多元化，提高辦學效益。

社會主義市場經濟在所有制結構上，以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。社會主義市場經濟是實現優化配置的一種有效形式，市場成為社會配置資源的主要手段。職業教育市場確定職業教育資源配置，辦學主體多元化，辦學形式多樣化，也是職業教育對社會主義市場經濟的適應和豐富，不能以一種辦學體制形式去完全否定另一種辦學體制形式。盡管目前混合所有制的有關法律法規還不夠完善和清晰，但新建薄弱的單一體制公辦、民辦職業學校積極探索實施混合所有制是走出困境的必然選擇。辦學歷史較長的示范性公、民辦等職業學校發揮領軍作用，公辦、民辦、混合所有制等多樣辦學形式，健立政府主導、社會參與、辦學主體多元、充滿生機活力的職業教育辦學體制是順應社會主義市場經濟和世界潮流的中國特色職業教育發展的必然趨勢。

參考文獻：

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